郡縣制是指對中國古代實(shí)行的中央集權(quán)體制下,郡、縣二級政權(quán)的地方行政制度(類似于行政區(qū)劃)的總稱。
西周時(shí)縣大於郡,《逸周書作雒》:“千里百縣,縣有四郡”;《左傳》哀公二年:“克敵者,上大夫受縣,下大夫受郡”。春秋時(shí)代一些諸侯國為了加強(qiáng)管理而置縣和直接任命一些不得世襲的官員為地方官。後來晉又在國內(nèi)置郡。由國君任免地方官,這制度使分散的權(quán)力層層集歸中央,防止因分封而導(dǎo)致分裂。至戰(zhàn)國時(shí)代這種制度逐漸為各強(qiáng)國采用,逐漸減少分封於貴族的地區(qū)。
縣制起源于春秋時(shí)期的楚國,楚武王熊通。熊通,先楚熊坎的次子,奪得兄長熊旬的王位自立為楚王。在三年之后便想渡江攻打西周在漢中布置的重鎮(zhèn),但是第一次失敗了,于是回國養(yǎng)精蓄銳,之后吞并了周圍的國力衰弱但物資豐富的權(quán)國,改權(quán)國為權(quán)縣,熊通命權(quán)王做了縣尹,權(quán)王哪肯舍棄王位做一個(gè)小縣尹呢,于是私下召集兵馬發(fā)生叛亂,楚王熊通知道后馬上發(fā)兵平亂,將權(quán)王帶回楚國看管,又在權(quán)縣選拔人才做縣伊。這是中華縣制之肇始。
郡制起源于春秋時(shí)期的秦國,秦穆公嬴任好。嬴任好,秦德公少子,秦宣公、秦成公之弟,被《史記》認(rèn)定其為春秋五霸之一。秦穆公九年(前651),晉公子夷吾(即晉惠公)對秦國使者談到“君實(shí)有郡縣”,為秦國設(shè)郡的最早記載,也是中國歷史上最早關(guān)于郡制的記載。
秦始皇統(tǒng)一天下之前,縣大于郡,千里百縣,縣有四郡,因此秦始皇之前的地方行政制度為“縣郡制”。秦始皇統(tǒng)一天下後,曾出現(xiàn)過應(yīng)否置郡的爭論。當(dāng)時(shí)不少大臣,特別是李斯的上司王綰,認(rèn)為原楚國、燕國、齊國等地的領(lǐng)土都遠(yuǎn)離秦國,主張實(shí)行分封,授各地貴族予世襲的諸侯名份,惟身為廷尉的李斯認(rèn)為分封制是周朝諸侯混戰(zhàn)的根源,他大膽地反駁道,周制訂的這個(gè)政策已經(jīng)證明是一個(gè)政治災(zāi)難。周王室的親戚一旦取得了他們的土地,立刻互相疏遠(yuǎn)和進(jìn)行戰(zhàn)爭,而天子則無力阻止他們,所以結(jié)論是“置諸侯不便”。他力排眾議建議實(shí)行郡縣制,并得到秦始皇的采納。在郡縣制底下,共設(shè)三十六郡,每郡有守(相當(dāng)于省長)、尉(相當(dāng)于防區(qū)司令)和監(jiān)(相當(dāng)于監(jiān)察專員)各一??は螺牽h;郡(守)與縣(令),由皇帝直接任命。秦代至此成為為中國歷史上最早在全境推行“郡縣制”的朝代。至漢代仍承襲這個(gè)制度,形成州郡縣三級行政管理,自此成為日後各朝地方政制的基礎(chǔ),直到唐朝,才被道路制所取代。
唐代柳宗元寫有政論文章《封建論》,認(rèn)為中國分封制度是百害而無一利,并闡發(fā)了郡縣制的優(yōu)越性。
春秋時(shí)代,隨著世卿世祿制被官僚制的取代,地方組織也逐漸由采邑制轉(zhuǎn)為縣制~郡制??h與郡的出現(xiàn),同春秋時(shí)的政治形勢的發(fā)展有密切的關(guān)系。春秋初期,諸侯國內(nèi)普遍實(shí)行采邑制度。到了中后期,由于土地私有制的發(fā)展和按田畝征收賦稅,原有的采邑制度已不能適應(yīng)新的形勢。這時(shí),一些國家在所占有的領(lǐng)地的地方推行由國君直接管理的縣郡管理體制。最初的郡大多建于邊境地區(qū),區(qū)域雖大,地位卻比縣低。晉國的趙簡子曾于公元前493年宣布克敵者,上大夫受縣,下大夫受郡?!蹲髠鳌钒Ч赀@是我國歷史上推行縣郡兩級制的開端。這個(gè)時(shí)候縣的建制高于郡。開始時(shí),縣和郡都是有國君派官駐守,后來為了擴(kuò)大兼并和抵御外敵的需要,就成了固定的地方政權(quán)組織,有權(quán)應(yīng)變邊境的突發(fā)事變。發(fā)展到了戰(zhàn)國時(shí),隨著邊地日益繁榮,就在郡下分設(shè)若干個(gè)縣,郡在建制上的地位高于縣,并逐漸形成郡縣兩級地方組織。
光有中央政府機(jī)構(gòu)而無地方行政機(jī)構(gòu),仍然形不成強(qiáng)大的封建統(tǒng)治網(wǎng)絡(luò)。但建立什么樣的地方行政機(jī)構(gòu),這在秦統(tǒng)一六國之后是經(jīng)歷了一場激烈爭論的。以丞相王綰為首的群臣,主張沿用周代以來的封國建藩制度,分封諸皇子為王。他們的理由是有利于統(tǒng)治新征服的六國地區(qū)。而廷尉李斯則力排眾議,主張廢除分封諸侯制度,全面推行郡縣制度。很顯然,李斯的主張符合專制皇權(quán)和統(tǒng)一的要求。因而得到了秦始皇的采納,將全國分為三十六郡。后隨邊境的不斷開發(fā)和郡治的調(diào)整,增至四十余郡。
郡,是中央政府轄下的地方行政單位,其組織機(jī)構(gòu)與中央政府略同,設(shè)郡守、郡尉、郡監(jiān)(監(jiān)御史)??な?,為一郡最高行政長官,掌全郡政務(wù),直接受中央政府節(jié)制;郡尉,輔佐郡守,掌管全郡軍事;郡監(jiān),掌監(jiān)察工作。
郡以下設(shè)縣或道??h是秦朝統(tǒng)治機(jī)構(gòu)中關(guān)鍵的一級組織,是從中央到地方政府機(jī)構(gòu)中具有相對獨(dú)立性的一個(gè)單位。內(nèi)地設(shè)縣,邊地少數(shù)民族地區(qū)設(shè)道。滿萬戶以上的縣設(shè)縣令,不滿萬戶的設(shè)縣長。令、長為一縣之首,掌全縣政務(wù),受郡守節(jié)制??h令下設(shè)尉、丞。尉,掌全縣軍事和治安;丞,為縣令或縣長的助手,掌全縣司法。
縣以下設(shè)鄉(xiāng)、里和亭。鄉(xiāng)和里是行政機(jī)構(gòu),亭為治安組織。鄉(xiāng)設(shè)三老、嗇夫和游徼。三老掌教化,嗇夫掌訴訟和稅收,游徼掌治安。鄉(xiāng)以下為里,是秦國最基層的行政單位。里設(shè)里正或里典,其職能除與鄉(xiāng)政權(quán)職能大體相同外,還有組織生產(chǎn)的任務(wù)。此外,還有司治安、禁盜賊的專門機(jī)構(gòu)亭。秦規(guī)定,兩亭之間相隔十里,設(shè)亭長。亭遍布于城鄉(xiāng)各要地。鄉(xiāng)里的作用逐漸強(qiáng)化,并超過郡縣,民間有知鄉(xiāng)里,不知郡縣的說法。
春秋時(shí)期已有縣、郡的設(shè)置。春秋的縣可分為兩種類型:楚和秦的縣都直屬于君主;晉、吳的縣多是卿大夫的封邑。兩者都是直屬于國君的別都,具有邊防重鎮(zhèn)的作用。楚武王滅掉權(quán)國,將其改建為縣,是為設(shè)縣之始。春秋后期,縣制開始逐漸推行于內(nèi)地。戰(zhàn)國時(shí)期,縣的設(shè)置已較廣泛,并轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛榈胤秸?quán)而實(shí)行官僚制度的縣制。縣令為一縣之長,由國君任免。縣之下有鄉(xiāng)、里等作為國家對居民進(jìn)行控制的基層組織單位??さ脑O(shè)置要較縣為晚。秦穆公九年(前651),晉公子夷吾(即晉惠公)對秦國使者談到“君實(shí)有郡縣”,為秦國設(shè)郡的最早記載。而后,晉、趙、吳相繼設(shè)置了郡。這一時(shí)期的郡地位比縣為低,但縣與郡之間并無相統(tǒng)屬的關(guān)系。到了戰(zhàn)國時(shí)期,有名可考的最早設(shè)置的郡當(dāng)為魏文侯時(shí)的西河郡(吳起曾為西河守)、上郡和楚悼王時(shí)的宛郡。隨著邊防設(shè)郡之地逐漸繁盛,內(nèi)地的縣逐漸增多,需要建立起更高一級的管理機(jī)構(gòu),于是就形成了郡、縣兩級制的地方管理體系??な貫榭ぶL,多由武官充任,有征兵領(lǐng)軍之權(quán)。至戰(zhàn)國末年,各國郡縣的設(shè)立已很普遍。
秦統(tǒng)一后郡縣制遂遍行于全國,漢繼秦制,比秦更為嚴(yán)整。司馬遷說秦始皇分天下為36郡,《晉書》以為統(tǒng)一后又有所增設(shè),可達(dá)40郡之多。漢時(shí)不斷增立新郡,東漢順帝時(shí)全國共有105郡國。國指諸侯王國,武帝以后,國的地位相當(dāng)于郡。一郡所統(tǒng)之縣,一般約為20縣上下,一郡總?cè)丝跀?shù)以20萬左右者居多,多者也可逾百萬。漢代一縣,其面積大約為方百里。漢代列侯所食之縣曰侯國,皇后、公主所食之縣曰邑,有少數(shù)族居住之縣曰道。縣之下置有鄉(xiāng)、亭、里。里是民戶聚集之處,猶如后世之村落。秦稱郡之長官為守。漢景帝時(shí)改名太守,西漢時(shí)郡的軍事平時(shí)似主要由郡尉主管。由于郡守要兼領(lǐng)武事,故當(dāng)時(shí)人常以“郡將”稱之??ぶL官,除太守外,秦置監(jiān)、尉。西漢置尉而不置監(jiān)。景帝時(shí)改尉為都尉。都尉和太守的治所可分設(shè)于兩地。都尉也設(shè)府置官屬,在郡中和太守并重,有時(shí)可代太守行事??h之長官為令、長。新莽時(shí)曾將令、長改名為“宰”?!稘h書》說縣滿萬戶者,其長官稱令,不滿者稱長。令、長的職責(zé)是掌管一縣的治安、刑訟及賦斂徭役等事。令、長之下設(shè)丞一名,以主文書、倉庫和監(jiān)獄。又設(shè)尉,專管武事,大縣則設(shè)左尉、右尉各一人。漢代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。
秦統(tǒng)一后郡縣制遂遍行于全國﹐司馬遷說秦始皇分天下為三十六郡﹐《晉書》以為統(tǒng)一后又有所增設(shè)﹐可達(dá)四十郡之多﹐王國維等又以為有四十幾郡(見秦朝行政區(qū)劃)。究竟多少郡﹐尚難確定??ひ韵碌囊患壭姓C(jī)構(gòu)是縣或道。內(nèi)地均設(shè)縣,只有邊地少數(shù)民族才設(shè)道。道和縣是平行的,道、縣均是郡下一級的行政組織,其官制大約也略同。西漢時(shí)不斷增立新郡(見西漢行政區(qū)劃)﹐據(jù)平帝元始年間的記載﹐全國共有一百零三郡國(見西漢郡國)﹐到東漢時(shí)(見東漢行政區(qū)劃),據(jù)東漢順帝時(shí)的記載﹐全國當(dāng)時(shí)共有一百零五郡國(見東漢郡國)。國指諸侯王國﹐武帝以后﹐國的地位相當(dāng)于郡。秦在京師地區(qū)設(shè)內(nèi)史以統(tǒng)縣﹐西漢初因之。武帝時(shí)乃份內(nèi)史之地為京兆﹑左馮翊﹑右扶風(fēng)﹐或稱為“三輔”﹐實(shí)則為三郡。東漢在都城所在的洛陽地區(qū)設(shè)河南尹﹐也相當(dāng)于一個(gè)郡太守。一郡所統(tǒng)之縣﹐多少不等﹐一般約為二十縣上下﹐屬縣最多之郡當(dāng)推西漢的瑯邪郡﹐有屬縣五十一﹔最少者為玄菟郡﹐僅轄三縣。一郡總?cè)丝跀?shù)以二十萬左右者居多﹐多者也可逾百萬。兩漢百萬人口以上的郡有十幾個(gè)﹐其中最多者為西漢的汝南郡﹐達(dá)二百五十九萬人﹔少者不過幾萬﹐甚至象東漢時(shí)的朔方郡﹐僅七千多人。
漢代一縣﹐其面積大約為方百里。人口稠密之地﹐不足方百里者也可成縣﹔
而人口稀少之地﹐一縣或遠(yuǎn)超過方百里。漢代列侯所食之縣曰侯國﹐皇后﹑公主所食之縣曰邑﹐有少數(shù)族居住之縣曰道。據(jù)西漢平帝時(shí)的統(tǒng)計(jì)﹐當(dāng)時(shí)全國縣﹑邑﹑道﹑侯國﹐總數(shù)為一千五百八十七﹔東漢順帝時(shí)的記載﹐總數(shù)為一千一百八十。縣之下置有鄉(xiāng)﹑亭﹑里。平帝時(shí)全國共有六千六百二十二鄉(xiāng)﹐二萬九千六百三十五亭。由此推測﹐每縣下面大約有九鄉(xiāng)和十幾亭。里是民戶聚集之處﹐猶如后世之村落。
從長沙馬王堆漢墓出土的地圖來看﹐西漢初﹐一里的戶數(shù)多少不等﹐多者百余戶或幾十戶﹐少者才十幾戶﹐有的史書以為漢代一里百家﹐恐不會(huì)如此整齊??たh之長官秦郡一級的最高長官是郡守??な刂略O(shè)丞,輔佐郡守管理郡中的行政及刑獄工作,郡的軍事和治安則由郡尉負(fù)責(zé)??の静桓深A(yù)民事,與郡守的職責(zé)有明確分工。統(tǒng)一后,在郡一級增置了監(jiān)察史,負(fù)責(zé)監(jiān)督百姓及官吏,職務(wù)類似于中央的御史大夫,也有牽制郡守的作用。
秦制滿萬戶以上的縣設(shè)縣令,不滿萬戶的縣設(shè)縣長,是為一縣之首??h令下設(shè)丞、尉。縣尉負(fù)責(zé)一縣的軍事和治安。由于秦王朝政權(quán)具有軍事專制的特點(diǎn),所以縣尉的任務(wù)特別繁重,舉凡一切軍事、治安、征發(fā)徭役、管理士卒等事,均要由縣尉主持完成,稍有差錯(cuò)就要受到嚴(yán)厲制裁。由于縣尉任務(wù)繁重,所以每一個(gè)縣的縣尉不止一人,可能有二至四個(gè)縣尉。
商鞅變法時(shí),廢分封,行縣制。秦統(tǒng)一后,秦始皇采納李斯的建議,決定在全國范圍廢除分封制,以郡縣制作為中央控制地方的制度。
郡,是中央政府以下最高一級地方行政機(jī)構(gòu)。秦始皇統(tǒng)一六國后,國土空前廣袤,分天下為三十六郡?!翱ぁ痹O(shè)郡守、郡尉、監(jiān)御史等職官,分掌行政、
兵事、監(jiān)察職責(zé)??な厥强さ淖罡咝姓L官,對上承受中央命令,對下督責(zé)所屬各縣。設(shè)置于少數(shù)民族聚居地的同級地方行政機(jī)構(gòu)成為“道”??h級一下有“鄉(xiāng)”、“里”兩級地方基層行政機(jī)構(gòu)。此外,還有負(fù)責(zé)地方治安并兼管公文傳遞的“亭”。
縣,是郡的下級行政機(jī)構(gòu)??h的長官稱縣令,由朝廷任命,主要任務(wù)是治理民眾,管理政財(cái)、司法、獄訟和兵役??な赝ㄟ^每年的考核和平時(shí)的檢查,對縣令的工作進(jìn)行考察。
秦朝這套從中央到地方的統(tǒng)治機(jī)構(gòu),管制有明確的職責(zé)分工,既相互配合,又彼此牽制,統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的最高統(tǒng)治權(quán)掌握在皇帝一人手中,確保了封建地主專制統(tǒng)治。這套金字塔般統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的建立,標(biāo)志著封建專制主義中央集權(quán)制度進(jìn)一步強(qiáng)化。
郡縣制與西周分封制相比較,最主要的差別在于形成了中央垂直管理地方的形式。西漢王朝繼續(xù)推行郡縣制。漢初曾分封諸侯王而形成“郡”、“國”并存的局面,后逐步消除與中央抗衡的地方割據(jù)勢力,使“大一統(tǒng)”政體更為鞏固。
漢景帝時(shí)改名太守﹐新莽時(shí)曾改為“大尹”或“連率”﹐東漢時(shí)仍稱太守。太守之秩為二千石或比二千石的﹐有的大郡太守為中二千石。
太守的職責(zé)是掌管一郡的民政和軍事。但西漢時(shí)郡的軍事平時(shí)似主要由郡尉主管。太守常要“行縣”﹐以省察各縣令﹑長的治狀。春天到各縣去“行春”﹐以勸課農(nóng)桑。太守掌握著一郡的司法權(quán)﹐對民事﹑刑事案件都可作出最后的判決。貢士進(jìn)賢﹐即按中央的要求向上推舉各種人才﹐也是太守的一項(xiàng)重要任務(wù)﹐漢代謂之察舉。西漢時(shí)﹐每年秋天﹐太守主持“都試”以講武?;实巯蛱仡C發(fā)發(fā)兵用的銅虎符??ぶ腥舭l(fā)生武裝暴動(dòng)﹐太守要率兵前往鎮(zhèn)壓。邊郡太守還須率領(lǐng)官屬﹑軍隊(duì)與來犯之?dāng)辰讳h作戰(zhàn)。由于郡守要兼領(lǐng)武事﹐故當(dāng)時(shí)人常以“郡將”稱之。
郡之長官、除太守外、秦置監(jiān)﹑尉。西漢置尉而不置監(jiān)。景帝時(shí)改尉為都尉。都尉的職務(wù)是典武職甲卒。都尉和太守的治所可分設(shè)于兩地。都尉也設(shè)府置官屬﹐在郡中和太守并重﹐有時(shí)可代太守行事。漢武帝時(shí)曾一度命令東郡不置守﹐使都尉吾丘壽王主一郡之政。西漢時(shí)沿邊諸郡﹐還增設(shè)部都尉數(shù)人。東漢初年﹐除邊郡外﹐皆不設(shè)都尉。不過后來有的內(nèi)郡也仍有設(shè)者。
太守屬官有丞﹑五官掾﹑主簿﹑督郵﹑諸曹掾史。丞為太守之助手﹐五官掾則有太守“股肱”之稱。主簿管文書。督郵主要職責(zé)是監(jiān)察各縣﹐西漢時(shí)一郡似乎置督郵兩名﹐如河?xùn)|郡分南北兩部﹐每部設(shè)督郵一名。東漢時(shí)一郡所置督郵增多到三名或四五名﹐多數(shù)郡是三名。督郵除督察縣令﹑長外﹐還管制地方的奸猾豪強(qiáng)﹐成為守相之耳目??ぴO(shè)置分管具體事務(wù)的部門曰曹﹐郡曹有十幾種之多﹐其中如功曹是專管官吏的選署﹑升黜﹐戶曹﹑集曹管戶籍及征集租谷等事﹐金曹管錢幣及鹽鐵生產(chǎn)﹐倉曹管倉廩﹑積貯﹐辭曹﹑決曹管獄訟﹐賊曹管武備和治安﹐每曹皆置掾﹑史主其事。但也有不置曹而設(shè)掾者﹐如設(shè)文學(xué)掾主管學(xué)官﹐設(shè)市掾管理市場交易﹐設(shè)都水掾﹑道橋掾以主管水利興修和造橋筑路﹐掾﹑史主秩為百石。在掾史之下還有書佐﹑循行﹑干等小吏。
縣之長官為令﹑長。新莽時(shí)曾將令﹑長改名為“宰”?!稘h書》說縣滿萬戶者﹐其長官稱令﹐不滿者稱長。實(shí)際上漢代縣官稱令或稱長﹐有時(shí)也與其縣之重要與否有關(guān)﹐不單是決定于民戶的多少。令的秩為六百石到千石﹐長的秩為三百石到五百石。
令﹑長的職責(zé)是掌管一縣的治安﹑刑訟及賦斂徭役等事。令﹑長之下設(shè)丞一名﹐以主文書﹑倉庫和監(jiān)獄。又設(shè)尉一名﹐專管武事﹐大縣則設(shè)左尉﹑右尉各一人。丞﹑尉之秩為二百石到四百石﹐又設(shè)廷掾以監(jiān)鄉(xiāng)。縣也設(shè)置十幾個(gè)曹的掾﹑史﹐以分掌縣內(nèi)的許多具體事務(wù)。
漢代的太守﹑令﹑丞﹑尉皆由中央任免﹐而守﹑令以下的掾?qū)賱t歸守﹑令辟除﹐故漢人又稱郡縣掾﹑史為門下掾史。除三輔和邊郡外﹐多任用當(dāng)?shù)厝藶槔簟?/p>
鄉(xiāng)設(shè)三老以掌教化﹐設(shè)嗇夫以聽訟和收賦稅﹐設(shè)游徼以禁盜賊。亭有亭長﹐里有里典或里魁﹑里正。
郡縣制確立后﹐中央通過考課和監(jiān)察以加強(qiáng)對地方政權(quán)的控制。秦漢之制﹐郡守于每年秋冬向中央上計(jì)﹐縣也同樣要上集簿于郡﹐中央或郡即在這時(shí)各對其下屬進(jìn)行考核﹐根據(jù)他們的治狀而定殿最。守﹑令有功者可受獎(jiǎng)賞或升遷﹐有過者輕則貶秩﹐重則免官﹑服刑。和考課相輔而行的是監(jiān)察制。中央派郡監(jiān)或刺史以監(jiān)郡﹐郡縣也各派督郵或廷掾以監(jiān)縣或鄉(xiāng)。刺史﹑督郵等可隨時(shí)按劾有罪贓的守﹑令或其它官吏。由于自上而下的層層督課﹐使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層﹐保證了政令的劃一性。為后來兩千年的地方行政體制奠定了堅(jiān)固的基礎(chǔ)。
東漢末年﹐原監(jiān)察區(qū)性質(zhì)的州轉(zhuǎn)變?yōu)榭ひ陨系男姓^(qū)﹐地方行政制度始成州郡縣三級。
隋開皇三年(583)﹐罷天下諸郡﹐以州統(tǒng)縣。大業(yè)三年(607)﹐又改州為郡﹐郡置太守。唐武德元年(618)﹐復(fù)稱為州﹐州置刺史。唐玄宗天寶元年(742)﹐改州為郡﹐郡置太守。后又改回。自此﹐郡極少設(shè)置。至元﹐郡名完全廢棄,郡縣制改為州縣制。
郡守、縣令(縣長)由皇帝直接任免,不得世襲??たh制使君主有效地加強(qiáng)了中央集權(quán),有利于政治的安定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。春秋初期,秦、晉、楚等國往往在新兼并的地方設(shè)縣。縣與卿大夫的封邑不同,是直接隸屬于國君的地方行政區(qū)域,有利于國君對邊遠(yuǎn)地區(qū)的統(tǒng)治。春秋中期以后,設(shè)縣的國家增多,有的在內(nèi)地也設(shè)置了縣,縣開始成為地方行政組織。春秋末期,有的國家又在新得到的邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)置了郡。這時(shí)的郡,雖然面積比縣大,但是由于偏僻荒涼,地廣人稀,地位卻比縣低。進(jìn)入戰(zhàn)國后,郡所轄的地區(qū)逐漸繁榮,人口增多,于是在郡的下面分設(shè)了縣。戰(zhàn)國時(shí)期,各國先后在邊地和內(nèi)地設(shè)置了郡縣,產(chǎn)生了郡統(tǒng)轄縣的兩級地方行政組織。至此,郡縣制開始形成。
郡的長官稱“守”,縣的長官稱“令”,均由國君任免??たh制使各諸侯國形成了中央、郡、鄉(xiāng)一套比較系統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu),對地主階級實(shí)行集權(quán)統(tǒng)治起了重要的作用。戰(zhàn)國時(shí)期,郡縣制雖然形成并得到了很大的發(fā)展,但由于各國分立,執(zhí)行情況不盡相同。直到秦統(tǒng)一中國后,為了加強(qiáng)中央集權(quán),才健全了郡縣制,進(jìn)而在全國推廣。
郡縣制從根本上否定了分封制,打破了西周以來分封割據(jù)的狀況,中央通過考課和監(jiān)察加強(qiáng)了中央對地方的管理,有利于防止地方割據(jù)分裂,有力地維護(hù)了國家的統(tǒng)一。秦漢之制,郡守于每年秋冬向中央朝廷申報(bào)一年的治狀,縣也同樣要上集簿于郡,中央或郡即在這時(shí)各對其下屬進(jìn)行考核,有功者可受獎(jiǎng)賞或升遷,有過者輕則貶秩,重則免官、服刑。和考課相輔而行的是監(jiān)察制。中央派郡監(jiān)或刺史以監(jiān)郡,郡縣也各派督郵或廷掾以監(jiān)縣或鄉(xiāng)。刺史、督郵等可隨時(shí)按劾有罪贓的守、令或其他官吏。由于自上而下的層層督課,使得中央政令能較為順利地貫徹到最基層,保證了政令的劃一性。秦漢的郡縣制代替了周的分封制,也即從地方分權(quán)演進(jìn)為干強(qiáng)枝弱的中央集權(quán)制,為后來2000年的地方行政體制奠定了堅(jiān)固的基礎(chǔ)。東漢末年,原監(jiān)察區(qū)性質(zhì)的州轉(zhuǎn)變?yōu)榭ひ陨系男姓^(qū),地方行政制度始成州郡縣三級。隋開皇三年(583),罷天下諸郡,以州統(tǒng)縣。至元,郡名完全廢棄,改為行省制度。
總之,郡縣制廢除了分封貴族時(shí)代的世襲特權(quán),有利于形成中央對地方的垂直管理形式;廢除了分封制,基本上解除了地方分封割據(jù)勢力對中央政權(quán)的威脅,既是君主專制和中央集權(quán)制度的重要組成部分,也是官僚政治取代貴族政治的重要標(biāo)志。
周、秦之變歷來被視作中國歷史的重要轉(zhuǎn)折,封建、郡縣之辨更是其間最重要的內(nèi)容。然而,郡縣制并非是商、周之制的斷裂,它仍然處于商、周傳統(tǒng)的延長線上。郡縣制的出現(xiàn)是春秋戰(zhàn)國時(shí)代治理效率化競爭的結(jié)果,并有賴于官僚制度的成長——更確切地說,郡縣制的出現(xiàn)是“治權(quán)”發(fā)展的結(jié)果。
秦漢以后,郡縣的功能與范圍大致不變,因?yàn)榭たh作為地方政區(qū),主要任務(wù)是勸課農(nóng)桑、征收賦稅、維持治安?!翱h”的名稱一直沿用至今??ひ患壍男姓^(qū)劃,唐宋多稱“州”,明清多稱“府”,但其性質(zhì)相近。由于郡(州、府)數(shù)量太大,不便于朝廷管理,故而在郡(州、府)之上還編有更高一級的政區(qū),東漢末年至魏晉南北朝是“州”,唐代為“道”,宋代為“路”,元、明、清為“省”。
自秦始皇在全國范圍內(nèi)推行單一的郡縣制、中間經(jīng)由漢武帝予以穩(wěn)定,在兩千多年的歷史中,郡縣制一直是中國古代國家的基石。在今天中國學(xué)界討論的治理體系創(chuàng)新的議題中,郡縣制仍然是可資解讀的重要?dú)v史資源。
郡縣制下的郡守和縣令都是由皇帝直接任免,從而使君主有效地加強(qiáng)了中央集權(quán),有利于政治安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;郡縣制從根本上否定了分封制,打破了西周以來分封割據(jù)的狀況,加強(qiáng)了中央對地方的管理,有利于防止地方割據(jù)分裂,有力地維護(hù)了國家的統(tǒng)一,為現(xiàn)代的行政區(qū)劃劃分提供了重要的歷史參考。